闞珂
  翻開劉少奇同志在1954年9月15日第一屆全國人民代表大會第一次會議上《關於中華人民共和國憲法草案的報告》,其中有這樣一段話:“憲法草案第二條規定:‘中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。’這個規定和其他條文的一些規定表明我們國家的政治制度是人民代表大會制度。”在這裡,劉少奇同志對什麼是人民代表大會制度作了概括性的回答。這是迄今為止,在黨和國家的文件中,對什麼是人民代表大會制度作出的正式解釋。但劉少奇同志對憲法“其他條文的一些規定”究竟包括哪些、指的是什麼,沒有進一步說明。
  上個世紀八十年代中期至整個九十年代,我國政治學學者、憲法學學者對人民代表大會制度問題進行了集中的研究。在這一時期,全國人大機關及地方人大機關的工作人員聯繫人大工作實際,也開展了理論研究,形成了一批成果,出版不少專著。1991年全國人大機關有關部門在討論研究編寫人大幹部培訓教材時,提出了兩個思路,一是採用廣義的人民代表大會制度概念,把國家行政制度、司法制度包括在內。六屆、七屆全國人大常委會副委員長彭沖同志1991年1月11日在首都新聞界迎春茶話會上的講話中就提出,從廣義上講,人民代表大會制度,應包括國家元首制度、行政制度、軍事制度、司法制度、民族區域自治制度以及人大工作受黨領導制度等等。二是採用狹義的人民代表大會制度概念,涉及行政、司法機關時只講與人大機關的關係,不具體講行政制度、司法制度。最後,編寫培訓教材採納了後一種意見。
  現在,在人民代表大會制度內涵的認識上已經形成了基本的共識,一般認為,狹義的人民代表大會制度主要包括以下內容:
  第一,中華人民共和國的一切權力屬於人民,人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。這是劉少奇同志在憲法草案報告中明確指出的人民代表大會制度的內容。
  第二,全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生,對人民負責,受人民監督。這一條講的是人大與人民的關係。民主選舉是人民代表大會的首要特征。
  第三,國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督。這一條講的是人民代表大會作為國家權力機關與政府、法院、檢察院的關係。
  在政治學上,區分不同政體的一個標準,是看一個國家的中央政權設哪些國家機關,這些機關是怎樣產生的,每個機關有什麼職權,它們之間的相互關係是什麼。在我國,縣鄉兩級人大由選民直接選舉產生,設區的市級人大、省級人大、全國人大由下級人大選舉產生。人大在政權體系中處於核心地位。人大與政府、法院、檢察院的關係是,產生與被產生的關係,決定(人大制定法律法規、作出決定)與執行的關係,監督與被監督的關係。人大與政府、法院、檢察院的關係不是平行的,是人大單向制約、監督政府、法院、檢察院。這是作為我國政體的人民代表大會制度的內在規定性和顯著特點。
  第四,人民代表大會及其常務委員會依法、按程序、集體行使職權,按照少數服從多數的原則民主決定問題。為了正確、有效地行使憲法和有關法律賦予的職權,全國人大及其常委會制定了一系列會議規則、立法制度和其他工作制度,對人大自己的活動進行規範。人大決定問題是全體組成成員一人一票,任何成員都沒有一票否決權。1949年9月《中國人民政治協商會議第一屆全體會議議事規則》曾規定,全體會議通過議案贊成與反對人數相同時,由主席決定。現行憲法和有關法律關於人大及其常委會的表決沒有這樣的規定。
  第五,中央和地方的國家機構職權的劃分,遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性的原則。這一條講的是中央與地方的關係,即在中央統一領導下,實行適當分權,發揮中央和地方兩個積極性。
  第六,在少數民族聚居的地方實行區域自治,維護和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關係。民族區域自治機關除了行使同級國家機關的權力外還行使自治權。這是人民代表大會制度的一個重要內容。
  以上六個方面構成了人民代表大會制度。
  (作者為全國人大常委會法制工作委員會副主任)  (原標題:人民代表大會制度的內涵究竟是什麼)
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